Выравнивание и поляризация: современные тенденции в региональной экономической политике России

Эффективное региональное экономическое развитие в России зависит от степени согласованности в политике трёх уровней власти: федерального центра, регионов и муниципалитетов. В настоящее время тенденция на восстановление процесса договорного сотрудничества прослеживается, но ещё существуют разногласия в организации региональной экономической политики (далее РЭП).

Причина — отсутствие необходимых подзаконных нормативно-правовых актов [1. С. 38]. С одной стороны, это может привести к торможению восстановления региональной экономики в 2011 — 2013 гг., с другой стороны — к вертикальной и горизонтальной нестабильности всей системы государственного и муниципального управления из-за растущей пространственной социально-экономической дифференциации.

Постсоветская эволюция экономики России и её субъектов постепенно выявила ключевые проблемы действующей модели региональной экономической политики в нашей стране:

Диспропорциональность социально- экономического развития регионов.
Ограниченность финансовых возможностей и властных полномочий региональных и местных органов управления, высокая степень недоверия населения и бизнеса к любым призывам и действиям власти.
Рост территориального «иждивенчества», реализующийся через систему различных видов межбюджетных трансфертов.
Отсутствие в регионах системы стимулов по наращиванию собственного социально экономического потенциала (и в том числе налогового, бюджетного и др.).
Закрепление неэффективной отраслевой структуры экономики, замкнутой на производство низкоконкурентной продукции.
Растущая деградация человеческого капитала территорий из-за развёртывания демографического кризиса в большинстве регионов РФ на протяжении 15-20 лет.

В исследованиях учёных-регионалистов сформировалось два подхода к реализации региональной экономики: поляризация и выравнивание.

Политика поляризации

Для благоприятной реализации поляризованного развития на территории страны планируется формирование сети полюсов роста разного уровня (международного, федерального, окружного). В основе данной политики лежит теория полюсов роста (Ф. Перро, Ж.Будвиль, П.Потье, Х.Р. Ласуэн), которая опирается на ведущую роль отраслевой структуры экономики и предприятий — лидеров, создающих высоко конкурентные товары и услуги. Отсюда следуют рекомендации во многом распространяющие внутрифирменную практику управления по формированию конкурентных преимуществ для бизнеса на новый уровень — уровень территориального образования (региона, группы регионов, муниципального образования и др.). Так, в работах академика РАН А.Г. Гранберга указывается, что регион — это «квазикорпорация» [2. С. 281.], которая должна не только производить ряд общественных благ, но и формировать нужную среду, привлекать и создавать ресурсы, обеспечивая их эффективное размещение. Данный подход предусматривает глобальную ориентированность региона, поскольку в него заложена идея глобальной конкуренции в условиях необходимости поиска внутренних сил для развития территориального субъекта в целом и его инфраструктуры в частности.

Основные положения РЭП в рамках политики поляризации:

-Объект управления — территория разная по протяжённости: от нескольких регионов до одного города, представляющий потенциальный интерес для инвесторов;
-Политика поляризации рассматривает конкурентные преимущества объекта в долгосрочной перспективе;
-Инструментами РЭП являются прогнозирование, проектирование, мониторинг развития территории и стратегическое планирование её развития, формирование кластеров;
-В стратегическом планировании развития территории участвуют все стейкхолдеры (внутренние и внешние), взаимодействующие на даннойтерритории;
-Полюс роста не самоцель, а «домкрат» подъёма региональной экономики, он эффективен только в сети из таких же полюсов, осуществляющих связь между страной и регионом.

Политика выравнивания

Попытки реализовать идею территориального самоопределения нами уже предпринимались. Это ускоренная индустриализация слаборазвитых республик, которая обернулась в 1990-е гг. катастрофическим спадом их неконкурентоспособного промышленного производства (в 4-6 раз по сравнению с 1990 г.). До сих пор эти республики восстановили не более 40 — 50 % производства от уровня 1990 г., а некоторые (Ингушетия, Калмыкия) деиндустриализировались. В условиях экономического кризиса значительно сократились объёмы перераспределения финансово-бюджетных ресурсов для поддержки как слаборазвитых, так и приоритетных регионов. В результате роста территориальных экономических диспропорций за 90-е гг. и свёртывания механизмов выравнивания региональные различия в уровне доходов и бедности граждан стали намного сильнее, чем в конце советского периода.

Тем не менее, сейчас мы идём именно по пути политики выравнивания. Обозначим основные принципы политики выравнивания социально-экономического развития территорий:

1. Приоритетное использование экономических инструментов для решения социальных и политических проблем территории;
2. Достаточный объём помощи, адресность, проектная ориентированность, паритетное участие всех источников финансирования;
3. Сохранение экономического роста регионов-доноров при изъятии и перераспределении у них ресурсов;
4. Институциональная проработанность и законодательная закреплённость мер и механизмов выравнивания.

Действенным механизмом выравнивания экономического развития территорий должны стать комплексные программы социально- экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Программы, разработанные на основе комплексного и системного анализа ретроспективного развития всех городских и сельских поселений за последние пять- семь лет, должны иметь все муниципальные образования. Программный подход позволяет увидеть и сектора жизнедеятельности городских и сельских поселений, в которых они отстают, и, наоборот, преуспевают и распределить имеющиеся ресурсы с максимальной эффективностью.

Финансовое выравнивание реализует принцип поручительства Друг за друга (солидарности), который действует как в отношении федерации и субъектов, так и в отношении субъектов друг с другом. Этот принцип обязывает Федерацию улучшать финансовое положение одного или нескольких субъектов Федерации, если это финансовое положение нуждается в коррекции. Этот принцип обязывает также лидеров «финансово покровительствовать» слабым субъектам. По этой причине финансовый федерализм предусматривает или коррекцию разделения доходов между субъектами Федерации, или коррекцию доходных источников и расходных полномочий между Федерацией и субъектами.

Основные приоритеты регионального развития

В соответствии с новой парадигмой территориального развития основными принципами региональной политики должны стать:

1. Принцип поляризованного развития, который приходит на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» (а внутри них — в «опорных» муниципальных образованиях), а также последующее распространение инновационной активности на другие территории.

2. Принцип «преференции за реформы». Если территория не получила статуса «опорной», то государственная поддержка должна быть направлена первостепенно на обеспечение равного доступа населения этой территории к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан. На достижение данной задачи должны быть направлены меры по стимулированию региональных инициатив. В частности, финансовая помощь регионам должна поддерживать социальными трансфертами отсталые территории, а депрессивные территории ориентировать на обеспечение экономического роста и увеличение налоговой базы. Необходимо развивать инструменты государственно-частного партнёрства поддержки стратегических проектов регионального развития. В рамках согласованных стратегических приоритетов регионального развития должна оказываться селективная бюджетная поддержка региональных инициатив на основе грантов.

3. Принцип синхронизации действий. Реализация этого принципа предусматривает синхронизацию основных реформ, осуществляемых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие, выстраивание федеральных приоритетов в логике кооперации регионов, согласованность направлений поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регионального развития.

4. Принцип дифференцированности государственной политики регионального развития. Интеграция Российской Федерации в глобальную экономику в ближайшее время приведет к формированию на ее территории зон, отличающихся по целям социально- экономического развития с позиций участия России в международном разделении труда (например, сырьевые зоны, высокотехнологичные, рекреационные).

5. Принцип субсидиарности, который предполагает децентрализацию и делегирование исполнения государственных полномочий социально-экономического развития регионов Российской Федерации на те уровни управления, где они могут быть исполнены наиболее эффективным образом.

Перспектива развития РЭП

К основным тенденциям дальнейшего регионального развития России на 2012 — 2015 гг. авторы относят:

Возобновившийся с середины 2009 года экономический рост охватил не все регионы одновременно, его темпы и далее будут различными. По мнению авторов, больше шансов перейти к траектории устойчивого роста имеют открытые регионы, так как они в своем развитии получают положительные импульсы от экспорта. В растущей экономике, по крайней мере на её начальном этапе, поляризация регионов усиливается по сравнению с периодом спада. Функционирование института президентских представителей в федеральных округах, следящих за соблюдением федеральных законов и пресекающих проявления регионального протекционизма, будет скорее способствовать поляризации. Устранение региональных барьеров может облегчить перемещение производственных ресурсов, которые будут стремиться в места более эффективного использования.

Высокую вероятность получит продолжение фрагментации российского экономического пространства, но в её ходе начнут возникать более крупные структуры вокруг главных центров российской экономики, что уже и происходит. Определённым свидетельством этого является распространение иностранных инвестиций из Москвы в Московскую и соседние Калужскую, Владимирскую, Орловскую и Тульскую области.

Произойдёт усиление европоцентричности территориальной организации российской экономики, в которой ключевую роль будут играть экономическая «ось» Москва — С.-Петербург и широкая полоса Москва — Минск — Нижний Новгород — Казань — Екатеринбург. Усиление европоцентричности позволит начать поступательный «дрейф» российской экономики в сторону Балтийского и Черного морей и западных границ. Вместе с тем повышенные предпринимательские риски на Юге будут продолжать смещение главного вектора экономического развития России на Север. Об этом свидетельствуют современное размещение инвестиций, изменение региональных пропорций производства и региональная структура доходов населения. В связи с этим можно предположить, что разрыв по уровню социально-экономического развития между европейским Севером страны и Югом будет увеличиваться. Растущая поляризация по социально-экономическому положению и ходу рыночной трансформации будет провоцировать сепаратистские тенденции, снижать экономическую связанность пространства и его стратегическую устойчивость. Поэтому для формирования сбалансированной территориальной структуры экономики необходима коррекция региональных процессов. Федеральный центр может повлиять на финансовые потоки либо через бюджетные перераспределения, либо путём проведения дифференцированной налоговой политики в отношении регионов с повышенным риском предпринимательской деятельности.

Сложившаяся территориальная структура хозяйства при глубинном размещении главных центров экономики и слабо освоенной или сильно депрессивной приграничной зоне сохранится и дальше, что затруднит включение России в процессы глобального и регионального сотрудничества. Поэтому одно из главных направлений адаптации — постепенная, но целенаправленная трансформация унаследованной «перевёрнутой модели» размещения экспортного производства. Это позволит повысить эффективность участия страны в мировом хозяйстве и начать переход от внутриматерикового к материково-приморскому размещению хозяйства. Важную роль в адаптации российского пространства к условиям открытости призваны сыграть приграничные районы.

Продолжаются попытки федерального центра осуществить модернизированный сценарий реконструкции экономики российских регионов, что позволит смягчить проблему поляризации, ускорить межрегиональную интеграцию на рыночной основе, привнести элементы партнёрства и сотрудничества в отношения между полюсами роста и периферией. Однако эти попытки могут дать ощутимый эффект только при масштабных и долговременных инвестиционных усилиях.

В унитарном государстве сильно сужаются возможности учёта разнообразия российских регионов в социально-экономической политике. Децентрализация создала предпосылки к тому, чтобы адаптировать единые нормы федеративного государства к условиям конкретных территорий в рамках довольно широкой нормы полномочий совместного ведения Федерации и её субъектов. При выработке конкретных мер государственной РЭП следует иметь ввиду, что в условиях глобализации пространство страны оказалось в системе мировых центропереферийных отношений. Это делает задачу выравнивания уровней развития и сближения регионов по качеству жизни в обозримом будущем практически невыполнимой. Но острота этой проблемы может быть существенно смягчена в результате целенаправленной партнёрской политики федерального Центра, региональных властей и инвесторов.

В рамках изменения региональной структуры экономики в среднесрочной и долгосрочной политики федерального центра, по нашему мнению должны быть поставлены две взаимосвязанные цели:

1. Повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки;
2. Целенаправленный вывод населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение.

Именно это и означает создание механизмов, регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения. Достижение этих целей потребует изменения административно-территориального деления страны с устранением экономически нежизнеспособных субъектов Федерации (а внутри них — нежизнеспособных муниципальных образований).

Поскольку большинство регионов России имеет интровертную экономику, наибольший эффект для развития страны может дать не чисто проэкспортная, а комбинированная модель экономического роста. Развитие импортозамещающих производств не означает возврата к автаркии. Их развитие неизбежно в условиях обширного коммуникационно слабо освоенного пространства, большая часть которого испытывает действие дистанционной обособленности. Не исключено, что многие импортозамещающие производства, в том числе возникающие с участием иностранного капитала, со временем могут приобрести экспортное значение. В рамках комбинированной модели экономического роста главной задачей федерального центра является улучшение инвестиционного климата в стране путём проведения соответствующей налоговой, таможенной и денежной политики. Оживление импортозамещения, наблюдающееся после девальвации, подчёркивает важность сохранения благоприятного для экономики курсового соотношения рубля к доллару.

Иными словами, адаптация территориальной структуры экономики к новым геополитическим и геоэкономическим реалиям требует усиления элементов дифференцированного подхода в макроэкономической и внешнеэкономической политике. Разнообразию российского пространства должна соответствовать система достаточно дифференцированных во времени и пространстве инструментов этой политики. Однако сегодня курс взят на усиление формально унифицированных инструментов. 90-е годы показали, что региональные пропорции, унаследованные от централизированной закрытой экономики, вступили в противоречие с требованиями глобализации. Переживая экономический спад, невозможно было проводить конструктивную политику по созданию новой географии региональной экономики. Сейчас, в условиях наметавшегося подъёма, создаются условия для осуществления такой политики. Но это требует эффективного распределения власти в системе «Центр — Регионы». От того, какая модель децентрализации власти будет реализована, зависит эффективность включения России в глобальную экономику и решение региональных проблем её развития.   

Авторы:
А. Лапин,
д.э.н., профессор кафедры экономического анализа и государственного управления, Ульяновский государственный университет
Г. Зуева,
аспирантка кафедры экономического анализа и государственного управления, Ульяновский государственный университет
Ю. Санникова, аспирантка кафедры экономического анализа и государственного управления, Ульяновский государственный университет

Статья из журнала “РИСК: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция”,№1, 2012

Библиографический список:
1. Лапин А.Е., Санникова Ю.С. Эволюция нормативно-правового обеспечения разработки программ и стратегий социально-экономического развития субъектов РФ // Регионология, 2010, №2, стр. 34 — 45.
2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. — М.: ГУ-ВШЭ, 2000; Управление развитием муниципальных образований (Стратегическое планирование. Территориальное планирование) / под ред. В.А. Щитинского. — М.: АНХ при правительтсве РФ, 2007 и др.
3. П.И. Зайцева. Особенности межрегиональной конкуренции в России, http://www.m-economy.ru/art. php3 ?artid=23233
4. В. Княгинин, Ю. Перелыгин. Пространственное развитие России в долгосрочной перспективе. http://www.rusrev.org/content/review/default. asp?shmode=8&ida=1657&ids=139.
5. Е.В. Горшевина. Регион как объект экономического исследования, http://www.erce.ru/internet-magazine/all_current_year/10/70/
6. Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика / Ю.А. Корчагин. — Ростов н/Д.: Феникс, 2006. — 284 с. — (Высшее образование).
7. Региональная экономика. Основной курс: Учебник /Под ред. В. И. Видяпина, М.В. Степанова. — М.: ИНФРА-М, 2008. – 686 с. – (100 лет РЭА им. Г.В. Плеханова).

Оцените статью
Adblock
detector