Обеспечение рациональной пространственной организации национального хозяйства — непременная функция любого государства, задача его самосохранения и устойчивого развития. В осуществлении регионального регулирования бизнес-сферы в той или иной степени участвуют все государственные институты, поскольку их деятельность так или иначе привязывается к определенной территории. Региональной политикой принято называть специализированную регионально-ориентированную деятельность государства.
В идеологии региональной политики большое распространение получили взгляды, согласно которым главным ее объектом являются региональные (пространственные) неравенства — различия в уровнях развития, конкуренции, занятости и доходов населения, в потенциале предпринимательства, и т.д. Поэтому региональная политика должна быть нацелена на то, чтобы использовать эти неравенства в целях обеспечения максимального эффекта от совместной хозяйственной деятельности всех субъектов региональных экономики.
В отечественной научной литературе понятие «регион» получило чрезвычайно широкое распространение. Во многих работах, посвященных экономике территорий, слово «регион» употребляется значительно чаще, чем слова «область», «край». По смыслу и содержанию, вкладываемому в этот термин, большинство авторов предусматривают и приводят данные в разрезе областей и краев, таким образом, полагая, что «регион» и, например, «область» являются идентичными понятиями. Другие отчетливо видят разницу в этих двух терминах и не считают, что они тождественны.
Для решения ряда концептуальных задач регионального управления бизнес-сферой, необходимо ответить на вопросы о том, почему термин «регион» стал так популярен? Какую смысловую нагрузку он несет сейчас и чем отличается от терминов «область» и «край»? Какие методологические аспекты связаны с новыми трактовками данного понятия? Эти и другие вопросы важны как для научной, так и для практической деятельности.
Нужно заметить, что каждое определение понятия «регион» несет свой авторский взгляд на данный термин. Отсутствие четкости в определении понятия «регион» является одним из факторов существования многообразия толкований. Среди причин такой ситуации является то, что регион может иметь экономическую, географическую, политическую, историческую или иную природу, и это значительно расширяет методологические границы понятия. При этом, исходя из природы региона, формулировки термина могут значительно отличаться друг от друга, так как, например, цели и задачи географического или политического региона различны.
Рассмотрим термин «регион» с точки зрения экономической природы. Исходя из этого, при всем различии мнений экономистов в трактовке понятия «регион», общим является признание объективной основы выделения региона — территориального разделения труда и индивидуальных особенностей территории.
Однако во многих понятиях при положительных общих сходных позициях есть свои недостатки. Один из них тот, что определения понятия «регион», по нашему мнению, нередко несут на себе последствия социально-экономических условий, характерных, в основном, для плановой экономики, что для того времени было оправдано.
При трактовке понятия «регион» необходимо учитывать все исторические, национальные, политические, административно-территориальные аспекты, которые в настоящее время являются одними из ведущих в формировании региона и определении социально-экономической политики на территории.
В плановой экономике в силу приоритета отраслевого принципа управления область в значительно меньшей мере рассматривалась как самостоятельный экономический объект управления. В основу, как правило, брались так называемые территориально-производственные комплексы (ТПК). Хотя государство старалось учесть интересы и специфику территории как факторов, способствующих эффективности производства.
В ходе постсоветских преобразований интересы субъекта Федерации получили значительно больший приоритет и стали рассматриваться как экономически самоуправляемые территории, что привело к возрастанию их роли в социально-экономическом развитии страны.
Не отрицая интересов государства в получении максимального экономического эффекта от оптимальной специализации территории, необходимо учитывать факторы, способствующие комплексному ее развитию. Таким образом, решение этих сложных, а порой, и противоречивых проблем должно быть направлено как на увеличение вклада каждого региона в конечный результат, полученный от хозяйственной деятельности всех субъектов Федерации, так и на повышение жизненного уровня населения, экологической безопасности, снижение безработицы, преступности и т.д.
В этих условиях научный анализ понятия «регион», его точное и объективное определение являются основой методологически эффективного подхода к решению проблем уровня региональной проблематики.
Уточнение понятия «регион», очевидно, должно исходить из критериев, обеспечивающих:
— учет особенностей России как федеративного государства и сложившегося административно-
территориального устройства;
-политическую и экономическую стабильность государства;
-внутрирегиональное единство социально-экономических процессов;
-интенсификацию процессов регионализации экономики;
-сохранение исторических, национальных и культурных особенностей территории.
При характеристике понятия «регион» необходимо учитывать, что в последние годы совершенствование экономических, политических, социальных и других отношений между субъектами Федерации России, в связи с приобретением ими экономической самостоятельности, привело к формированию региональных объединений нового типа — ассоциаций экономического взаимодействия («Сибирское соглашение», «Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Федерации Дальнего Востока и Забайкалья» и Др.)> главными задачами которых становятся вопросы мобилизации ресурсов на решение возникающих экономических, социальных и информационных проблем межрегионального значения.
Указами Президента Российской Федерации были созданы базовые единицы территориального деления страны -восемь федеральных округов. При этом границы некоторых федеральных округов соответствуют границам экономических ассоциаций. Другие федеральные округа объединили несколько ассоциаций, включая в свой состав, порой, более десятка субъектов Федерации. По сути, федеральные округа — новые единицы территориального управления, которые с политической и экономической точек зрения приобрели большее значение, чем экономические ассоциации, и которые можно рассматривать также как самоуправляемые территории.
Территориальные субъекты экономической деятельности различаются по многим количественным и качественным параметрам. Вместе с тем они имеют и общие черты, которые делают их схожими. Можно сказать, что регион как субъект экономической деятельности — это территория, имеющая общность социально-экономических, политических и географических факторов.
Под социально-экономическими факторами понимается наличие сходных социально-экономических условий для данной территории, объединенных едиными социально-экономическими интересами. Политические факторы — наличие на территории органов власти и управления, объединяющих территорию и имеющих право принимать самостоятельные решения, регулирующие социально-экономические и политические отношения. Географические факторы — наличие территории с четко определенными границами. Вполне очевидно, что не могут быть одним регионом две или более территории, находящиеся на удалении друг от друга и не имеющие общих границ.
Принципиальным является вопрос: какую же территорию по размеру и значимости можно считать регионом? Исходя из приведенной характеристики факторов, такими качествами обладает, например, субъект Федерации. В Конституции Российской Федерации ее субъекты названы поименно, что обеспечивает их стабильность.
Может возникнуть вопрос: как быть с автономными округами? Можно ли их считать регионами? Ведь многие из них по размеру территории, численности населения, социально-экономической значимости — это часть области, края. Если принимать округ за регион, то выходит, что один регион находится в составе другого региона. Но этот факт закреплен административно-территориальным устройством России, и в экономической жизни с ним следует считаться.
Также резонно можно поставить вопрос: если несколько субъектов Федерации объединить в одну структуру, что это будет за образование?
Универсальность приведенного понятия «регион» позволяет причислить к региону и группу объединенных субъектов Федерации, обладающих общностью факторов. На наш взгляд, в данной ситуации мы имеем случай создания макрорегиона (как суммы регионов первичных субъектов Федерации), к которым можно отнести и федеральные округа, экономические районы, экономические ассоциации и другие аналогичные им объединения регионов. Соответственно, можно выделить и уровень микрорегиона. В данном случае это будут административно-территориальные структуры (муниципальные образования) внутри региона, которые являются неотъемлемой его частью.
Таким образом, субъект Федерации является центральным звеном в сфере региональных взаимоотношений и региональной экономики. Субъекты Федерации являются также основой макрорегиона, что позволяет обеспечить функционирование любого из них, исходя из стратегических задач национальной экономики.
Уточненные формулировки термина «регион» с учетом обеспечения рациональных соотношений макро- и микрорегионов, первичных и вторичных регионов создают в рамках территории более четкую систему взаимоотношений объектов управления, а определение задач для каждого из них будет способствовать повышению ответственности как федеральных, так и региональных органов управления.
При совершенствовании механизмов регионального управления бизнес-сферой необходимо оценить возможности использования достижений соответствующей мировой практики в наших условиях.
Для современного мироустройства характерен интересный парадокс: большие различия между странами в целом (по суммарным или средним характеристикам) сочетаются со значительный единством определенных типов их регионов. Отсюда и наличие многих общих черт в подходах разных государств к своим внутренним региональным проблемам.
Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разнообразным государственно-политическим устройством. Интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных республиках, и в республиках унитарных, и в монархиях.
Преобладающая тенденция эволюции современных государств — постепенная децентрализация власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Идейная база этого процесса — демократизация, «сокращение расстояния между властью и гражданами». Однако в подавляющем большинстве стран в регионах действуют представительства центральной власти (федеральные службы), не подконтрольные региональным администрациям. Значительный объем функций по регулированию регионального развития приходится на муниципальное (местное) самоуправление, которое напрямую взаимодействует не только с государственной властью в регионах, но и с властью центральной.
Особое положение в территориальном устройстве многих стран занимают крупные регионы (подобие макрорегионов — экономических районов и федеральных округов в России), которые объединяют административно-территориальные единицы первого ранга.
Макрорегионы создаются, прежде всего, для стратегического планирования, совершенствования макроструктуры экономического пространства. Опыт Франции, где два десятка регионов, обладающих чуть ли не государственным статусом, трансформировались из прежних узкофункциональных «планировочных регионов», свидетельствует об осуществимости перехода к укрупненному административно-территориальному делению на основе экономического районирования.
В ряде стран система административных и законодательных органов госвласти, ответственных за эффективность регионального развития, дополняется консультативными, проектными, экспертными, исследовательскими организациями. Важную роль в реализации целей госрегулирования (в том числе в форме региональных программ) играют государственные корпорации (компании) регионального развития. Это характерно, например, для корпораций США.
Государственное вмешательство в региональное развитие во многих странах регламентируется конституциями и специальными законами, которые определяют разграничение полномочий между цен-тральными и региональными госвластями, а также органами местного самоуправления, например, в США действует Закон «О региональном развитии», в Германии — «Закон о пространственной организации».
При всем разнообразии форм территориального и регионального планирования в разных странах можно выделить их общие черты. Разрабатываемые планы являются в своей основе индикативными (рекомендательными), однако те их части, которые адресуются государственному сектору и определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды, и т.п., носят обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Разработка регионального плана (программы) выступает как необходимое условие получения средств из государственного бюджета, а также из структурных фондов ЕС.
Важным средством государственного экономического регулирования процессов регионального развития является бюджетно-налоговая система. Как правило, она имеет три уровня (центральный, региональный и местный). Понятие «бюджетный федерализм» характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм в таком понимании присущ странам с разнообразными государственно-политическими устройствами, а не только федеративным государствам.
Выделяются два основных типа бюджетного федерализма: децентрализованный и кооперативный. Кооперативный бюджетный федерализм отличается от децентрализованного более широким участием региональных и местных властей в распределении налоговых доходов и более интенсивным межбюджетным выравниванием (не только вертикальным, но и горизонтальным). Признаки этого типа сильнее выражены в федеративных государствах (например, в Германии).
Нужно отметить, что в различных странах существенно различаются подходы к распределению доходов между бюджетными уровнями. Многое зависит от структуры бюджетно-налоговой системы, доверия населения к разным уровням власти, расстановки политических сил и т.д. Большие страны (США, Канада) практикуют относительно меньшую централизацию доходов, по сравнению со средними и малыми.
Главный механизм регулирования бюджетных дисбалансов связан с межбюджетными трансфертами. При этом различаются два основных их типа: вертикальные (из бюджета вышестоящего уровня к нижестоящему) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня). Вертикальные межбюджетные трансферты в свою очередь подразделяются на общий (выравнивающий) и целевые (специальные) трансферты.
Общий (выравнивающий) трансферт предназначается для сглаживания различий регионов по бюджетной обеспеченности доходами относительно потребностей в расходах, вытекающих из бюджетных полномочий. Величина трансферта определяется по формуле, имеющей страновые особенности, но сводящейся к тому, что чем значительнее отставание региона по финансовому потенциалу, тем большей должна быть искомая величина. Целевые (специальные) трансферты, или бюджетные гранты, предназначаются для осуществления конкретных задач государственной региональной политики.
По степени универсальности и широте воздействия инструменты регионального регулирования делятся на две группы: 1) общеэкономические регуляторы, воздействующие на поведение широкой совокупности экономических субъектов на определенных территориях; 2) регуляторы адресного воздействия.
В целях поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, нормативы ускоренной амортизации, льготные транспортные тарифы.
Адресные инструменты региональной политики применяются для непосредственного воздействия на поведение субъектов бизнес-сферы. Так, с целью достижения более полной и эффективной занятости в определенном регионе на государственные средства организуется переподготовка кадров, конкретным предпринимателям на конкурсной основе выделяются субсидии и целевые кредиты для создания новых рабочих мест. Инструментами воздействия на капитал, способствующими экономическому развитию региона, являются инвестиционные гранты на конкретные бизнес-проекты (на расширение производства экспортной продукции, создание новых технологий, улучшение качества управления и т.п.).
Помимо рыночных институтов государство использует административные меры: запреты на размещение новых и расширение действующих предприятий в перенасыщенных городах и агломерациях или, наоборот, поощрение передислокации предприятий в менее развитые регионы (облегченная регистрация, предоставление промышленных площадок, информационная поддержка). Однако и в этой сфере более эффективно сочетание прямого администрирования с экономическими регуляторами.
Во многих странах для стимулирования развития бизнес-сферы, преодоления кризисных ситуаций и эффективного использования специфических локальных условий образуются регионы (зоны), где применяются особые формы и механизмы регулирования экономической деятельности. Наиболее распространены: проблемные регионы, специальные, в том числе свободные, экономические зоны, зоны предпринимательства и технико-внедренческие зоны, включая технополисы, научные парки и технопарки.
Понятие «специальные экономические зоны» объединяет несколько типов особой организации экономической жизни на компактных (как правило) территориях. Главный признак свободной экономической зоны (СЭЗ) — на ее территории не действуют таможенные условия (тарифные и нетарифные), обязательные для основной территории страны. СЭЗ создаются с целью привлечения иностранных инвестиций, развития новых технологий и накопления прогрессивного управленческого опыта, наращивания и диверсификации экспорта, развития импортозамещающих производств. Поскольку государственная поддержка специальных зон требует значительных финансовых средств (прямых инвестиций, компенсаций выпадающих налоговых доходов и др.) и институциональных усилий (по созданию специальных законов, контролю и т.д.), число СЭЗ, регистрируемых в одной стране не должно быть излишне большим (иначе их формирование чревато превращением в вялотекущий процесс, создающий помехи для развития основной территории страны).
СЭЗ разной специализации существуют уже длительное время во многих развитых странах, но особенно быстро они распространяются в последние десятилетия в странах развивающихся. Для России должен быть весьма интересен опыт Китая, поскольку создание там СЭЗ с самого начала «вписывалось» в общие рамки экономического реформирования. За годы своего существования китайские зоны привлекли десятки миллиардов иностранных инвестиций, которые (вкупе с государственными и частными отечественными капиталовложениями) позволили им стать маяками рыночной и инновационной экономики для всей страны. Однако в мировой практике есть и немало примеров низкой результативности СЭЗ — главным образом вследствие слабого начального инвестиционного толчка, несистемного введения экономических льгот, недостаточной конкурентоспособности создаваемых производств по сравнению с другими регионами внутри страны и за рубежом, неконтролируемого развития «теневой» экономической деятельности.
Зоны предпринимательства — это локальные территории, в пределах которых устанавливается льготный административный, налоговый и кредитный режимы для предпринимателей в целях активизации экономической деятельности, уменьшения безработицы, увеличения «доходов населения. Как правило, они создаются на ограниченный срок в депрессивных и деградирующих частях регионов.
Особым типом зон предпринимательства можно считать оффшорные зоны. Главный признак последних — свободная регистрация иностранных компаний и их подчинение местному законодательству. Привлекательность оффшорных зон для иностранных предприятий состоит прежде всего в низком уровне налогообложения. Вместе с тем отношение к подобным зонам неоднозначно. Страны их местоположения получают от присутствия оффшорных компаний выигрыш в виде дополнительных инвестиций, занятости, покупательского спроса и т.п. Однако государства, где реально действуют соответствующие компании, несут потери в налоговых доходах и утрачивают контроль над значительной частью связанных с этой деятельностью финансовых потоков. Для России сегодня это очень большая проблема.
Технико-внедренческие зоны как разновидность специальных зон отличаются высокой концентрацией исследовательских, проектных и научно-производственных фирм на компактной территории. К технико-внедренческим зонам относятся технополисы, научные парки и технопарки, чаще всего создающиеся на базе университетов или путем реструктурирования промышленных зон. Яркие примеры в данной области «Кремниевая долина» в США и отечественное «Сколково». Соответствующая поддержка со стороны государства и муниципалитетов оказывается в виде заказов на разработки, льготной или бесплатной аренды производственных и офисных помещений, предоставления лабораторного оборудования и консультативных услуг, проведения экспертизы изобретений, содействия в получении кредитов.
Изучение практики многих стран, где государство играет активную роль в решении региональных проблем и применяет для этого разнообразные средства, подводит к естественным вопросам: что Россия может заимствовать из зарубежного опыта и как эту возможность реализовать?
Простые ответы здесь исключаются уже по причине многообразия и неоднородности мирового опыта. Какая-либо доминирующая модель регулирования регионального развития не просматривается.
Так, США, Канада и Австралия накопили богатый опыт разработки и реализации крупных региональных программ (в том числе, связанный с хозяйственным освоением новых регионов). Германия имеет серьезные достижения в развитии кооперативного федерализма и интеграции (объединение западных и восточных федеральных земель). Нидерланды отличаются прочными традициями в пространственном планировании. Франция известна своими значительными успехами в децентрализации национальной экономики, а Китай — в создании особых экономических зон.
Россия как держава, уникальная по региональному многообразию, не должна пытаться копировать опыт какой-либо одной страны, однако может найти интересные и перспективные для себя подходы к решению различных региональных проблем в практике многих государств. Во всяком случае, тезис о самобытности и неповторимости России не должен пониматься как однозначный отказ от продуктивной селекции зарубежного опыта в области развития системы регионального управления бизнес-сферой.
Авторы:
А. Гарнов, д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономики и организации промышленного производства, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова
Н. Семенов, д.э.н., профессор, главный научный сотрудник, Институт ИТКОР
Статья из журнала «РИСК: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция», №1, 2012
Библиографический список:
1. Авдашева С, Ястребова О. Государственная поддержка в регионах: состояние и проблемы реорганизации. // Вопросы экономики, №5, 2001, с. 112-120.
2. Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. — 3-е изд. — М.: Дело, 2005.
Дистрибуция: выход в регионы. «Круглый стол» экспертов. // Новости маркетинга, №6, 2005, с.32-37.
Кистанов В.В., Копылов И.В. Региональная экономика России. — М.: Финансы и статистика, 2009.
Щербанин Ю.А. Мировая экономика: учебник для вузов. — М.: Юнити-Дана, 2004.