Потеря с середины 2000-х годов высоких темпов промышленно-экономического роста, экспансия промышленного импорта, практическое отсутствие диверсификации экономики в пользу высокотехнологичных производств, замедленная «восстановительная» траектория выхода из финансового кризиса 2008— 2009 гг. — все это убеждает в необходимости принятия комплекса новых стратегических решений в области промышленной модернизации.
Прежде всего, эти решения должны идти в русле создания эффективной нормативно-правовой базы регулирования промышленной сферы, тем более что соответствующий базовый закон (о государственной или национальной промышленной политике до сих пор не принят). Важно определиться с ролью крупнокорпоративного сектора в российской экономике, имея в виду противоречивость оценок и позиций государственного менеджмента по данной проблеме. А также и в вопросах о конкретных механизмах диверсификации крупного сырьевого бизнеса, имея в виду, что соответствующая мотивация последнего крайне мала в условиях сохраняющейся благоприятной конъюнктуры мировых цен и гипертрофированной ориентации на текущую прибыль.
1. О существующих подходах и принципах формирования национальной промышленной политики
В настоящее время высшие должностные лица страны, многочисленные эксперты и заинтересованные структуры гражданского общества все чаще заявляют о необходимости новой индустриализации страны. В то же время важно видеть различные нюансы в постановке проблемы, а именно:
♦ сформулированная позиция госменеджмента в отношении приоритетных сфер промышленно-инновационного развития (фармацевтика, биотехнологии, новые материалы, наноиндустрия и др.) отражена в утвержденных стратегических социально-экономического развития страны;
♦ ряд экспертов, принадлежащих академическому сообществу (исходя из парадигмы «длинных вон» Н. Кондратьева), предлагает в качестве локомотива промышленного развития принять реализацию модели шестого технологического уклада, наиболее популярную у наиболее развитых «постиндустриальных» зарубежных стран;
♦ сторонники последовательной диверсификации экономики, основанной на таких конкурентных преимуществах страны, как весомый научно-технический потенциал и богатство природных ресурсов, выдвигают в качестве промышленного приоритета первого порядка развитие перерабатывающих отраслей (исходя из принципа «мы добываем столько сырья, сколько можем его переработать с качеством, приемлемым для потребителя) [1, 2].
По нашему мнению, регламентация приоритетов национальной промышленной политики (НПП) является стратегически значимым вопросом, решение которого требует привлечения специалистов РАН, ведущих отраслевых и региональных научных центров, ассоциативных структур бизнеса. Поскольку именно на данных приоритетах должна производиться консолидация финансовых, материальных, интеллектуальных ресурсов, постольку соответствующий регламент должен иметь законодательный статус. Перечень промышленных приоритетов вряд ли должен иметь характер обширного списка «фаворитных» отраслей. Отраслевой подход к промышленному регулированию был присущ нашей стране в дорыночный период, но явно себя не оправдывал. Безусловно, сегодня оправдан лишь «точечный», четко выверенный проектный подход к отбору приоритетных направлений промышленного развития (последние, как правило, должны иметь межотраслевую принадлежность и в первую очеедь учитывать содержание текущих и перспективных угроз экономической (технологической, энергетической, лекарственной, продовольственной, оборонной) безопасности страны.
Следует отметить, что попытки разработать и законодательно утвердить базовый закон о государственной промышленной политике предпринимались законодателем и (или) заинтересованными ведомствами неоднократно. В то же время либеральная позиция о том, что «лучшая промышленная политика — это ее отсутствие» неизменно брала верх, тем более что и предлагаемые тексты документов были далеки от совершенства. Так, в проекте Федерального закона «О национальной промышленной политике в Российской Федерации» (проект № 98281-5) под НПП понимается система мер и действий экономико-правового характера, осуществляемых ее субъектами; в данном случае отсутствует трактовка НПП как стратегии развития промышленности, ведь эти меры и действия могут вполне вписываться в текущую рутинную деятельность ведомств.
Указанный проект документа не определяет понятие «объект промышленной политики», хотя объект НПП и субъект промышленной деятельности — совершенно разные, на наш взгляд, вещи. Далеко не каждый промышленный субъект хозяйствования может и должен рассматриваться в качестве объекта НПП (в числе последних должно присутствовать лишь ограниченное число предприятий, НИИ и КБ, непосредственно реализующих требования приоритетов НПП).
Традиционным элементом законотворчества в рассматриваемой области является регламентация задач НПП. В тексте упомянутого проекта закона данная норма тоже присутствует, однако в предельно общем виде, что и следовало ожидать, поскольку объекты НПП и генеральная цель регулирования промышленной деятельности четко не идентифицированы. Ключевая задача — преодоление дисбаланса добывающих и перерабатывающих отраслей — не определена. На наш взгляд, при постановке стратегических целей развития промышленной сферы нельзя ограничиваться лишь технологиями «высшего» уклада. Для условий современной (и обозримого будущего) России необходима сбалансированная по видам техники и направлениям экономической деятельности промышленность, способная производить качественную нефтехимию, надежные транспортные средства, сельхозмашины, сложные технические системы для обороны, энергетики, космоса, медицины. Ориентация только на природные ресурсы, информационные и нанотехнологии вряд ли спасет экономику страны от сырьевой зависимости. Поэтому спектр целевых стратегических задач развития отечественной промышленности должен быть достаточно широк и включать такие направления, как: обеспечение структурного сдвига в пользу обрабатывающих и перерабатывающих производств; обеспечение управляемости и содействие устойчивому развитию предприятий, относящихся к стратегическим и к сфере критических технологий («промышленная и научно-техническая база»); развитие производств, относящихся к «прорывным» сферам высших технологических укладов; импортозаме-щение в тех промышленных сферах, которые обеспечивают национальную технологическую и экономическую безопасность; сокращение теневого промышленного оборота.
Важный вопрос, на каких принципах должна формироваться НПП? Очевидно, что эти принципы должны отражать сущностные особенности российской НПП, иметь выход на ясную реализуемость, отражать современный уровень теоретического понимания проблемы и лучшую практику промышленного бизнеса. К сожалению, мировая экономическая стагнация 2009-2011 гг. не дает однозначных ориентиров для формирования НПП: резкой и справедливой критике подвергается американская модель предпринимательства; европейский социально ориентированный рыночный менеджмент испытывает сильное давление финансовых макроуров-невых угроз и пока не может найти «золотой» середины между скандинавской и американской системами институционального регулирования промышленности; вполне очевидна «усталость» японского менеджмента, уже не способного обеспечивать высокие темпы промышленного роста и традиционной экспансии промышленных товаров на внешние рынки. Наиболее высокие темпы промышленного и экономического роста демонстрируют страны БРИК (Китай, Индия, Бразилия), для которых характерна высокая степень управляемости бизнесом со стороны государства.
Формулирование принципов НПП предполагает наличие не абстрактного, а более конкретизированного (применительно к месту, времени осуществления НПП, экономическим интересам заинтересованных социальных групп, национальным традициям ведения хозяйственной деятельности) видения желаемого состояния промышленной сферы и способов воздействия на нее. Например, практика американского госменеджмента весьма специфична в том отношении, что государство внешне отдалено от предпринимательских структур, официальное законодательство о промышленной политике не существует. В то же время следование прагматическим принципам госрегулирования предполагает, что исполнительные власти всегда готовы пойти на чрезвычайные мобилизационные меры по сохранению национальной промышленной базы (например, в условиях кризиса, экономических и военных угроз) [3]. Несмотря на то, что американская промышленность (включая ее стратегический сектор) в подавляющем большинстве случаев представлена частными компаниями, действующая система федеральных контрактных отношений экономически заинтересовывает (прямым, а не косвенным образом) в выполнении промышленных заказов, нужных государству.
Другим примером может быть опыт ведущих европейских стран (Германии, Франции, Италии) в осуществлении своих национальных моделей промполитики. Так, Франция в 1960—1980-х годах реализовывала собственную модель госрегулирования промышленной сферы с использованием 5-летних индикативных планов социально-экономического развития, в которых:
-четко выделялись приоритетные направления индустриального развития (в основном это были высокотехнологичные и жизнеобеспечивающие производства);
-использовалась система «мягких» индикаторов, характеризующих целевые рубежи развития промышленных сфер в рамках выделенных приоритетов;
-определялась совокупность крупных субъектов промышленной деятельности, по своему научно-производственному потенциалу способных обеспечить достижение установленных стратегических целевых рубежей по приоритетным направлениям промышленной деятельности;
-реализовывался принцип государственно-частного партнерства во взаимодействии власти и бизнеса путем заключения контрактов (между субъектами и объектами промполитики), в которых устанавливались рекомендуемые целевые задачи и возможные меры государственного стимулирования [3].
Охарактеризованная система государственного вмешательства в деятельность промышленного бизнеса, известная как «дирижизм» существенно отличается от либерализированных подходов, основанных на тотальной приватизации и применении макроуровневых финансовых регуляторов, общих для всех промышленных субъектов.
Возвращаясь к проблемам регламентации постулатов российской модели промполитики, следует отметить ряд следующих существенных обстоятельств:
1) Россия унаследовала от советского периода как конкурентные преимущества развития промышленной сферы (атомная, оборонная промышленность, энергетическое машиностроение, мощности по добыче и транспортировке газа, нефти), так и ее хронические болезни, связанные со структурной несбалансированностью, низкой энергоэффективностью, слабой внутренней мотивацией к разработке и внедрению новшеств);
2) пореформенный период функционирования промышленной сферы, в течение которого государство реализовывало радикально-либеральный курс взаимодействия с промышленным бизнесом, четко выявил растущую неконкурентоспособность промышленности в целом, что проявилось в усилении ее зависимости от экспортных поставок сырья, импорта машинотехнических изделий, а также в ухудшении состояния основных факторов производства;
3) резко усиливается роль внешних (глобальных) факторов (финансовая нестабильность, растущая конкуренция мировых ТНК за рынки сырья и сбыта готовой продукции, давление международных организаций — МВФ, ВТО), учет влияния которых становится императивным требованием осуществления национальной модели промполитики.
С учетом вышесказанного к основным принципам формирования и реализации современной российской НПП можно отнести следующие.
1. Историзм, означающий объективный и полный учет накопленного отечественного и зарубежного опыта госрегулирования промышленной сферы. Так, актуальными и для сегодняшнего этапа функционирования отечественной промышленной сферы остаются отдельные положения ее госрегулирования в России конца IX — начала XX в., а также в сфере советского ВПК 1950—1980 гг. Немало ценных элементов промполитики можно увидеть в новейшей (середина XX — начало XXI вв.) истории США, Японии, Китая, Франции, Германии, Южной Кореи. Важно в историческом анализе опираться на источники, характеризующие реальную практику функционирования и развития промышленности рассматриваемых государств, а не ее интерпретацию с целью импортирования (как образца) в другие регионы.
2. Конкретность, следование кото рой обязывает учитывать роль природно-географических, геополитических, ментальных факторов при проведении НПП (наличие природных ресурсов, место страны в глобальной политике и международном разделении труда, наличие социально-психологических особенностей ведения предпринимательства). Так, НПП в условиях конверсии военного производства и реконверсии обладает существенными особенностями, то же самое можно сказать о периодах до вступления и после вступления в ВТО и т.д.
3. Активность, предполагающая широкое использование государством мер не только косвенного, но и прямого действия, сочетание стимулов развития внутреннего рынка с поддержкой внешнеторговой промышленной экспансии. Активная (дирижистская, протекционистская) промполитика предполагает широкое использование государственных регуляторов защиты национальных товаропроизводителей от экспансии промышленного импорта, централизованное стимулирование выращивания «национальных чемпионов» (масштабы бизнеса которых сопоставимы с мировыми лидерами), а также процессов наращивания конкурентоспособности отечественных предприятий до такого уровня, который бы позволил им успешно соперничать с зарубежными товаропроизводителями. В противоположность рассмотренной, либера-лизированный подход предполагает максимальную открытость внутреннего промышленного рынка, свободу выбора покупателя, равенство условий хозяйствования для резидентов и нерезидентов («пусть в конкурентной борьбе победит сильнейший»);
4. Безопасность, означающая учет реально действующих и потенциальных внешних и внутренних угроз устойчивому функционированию промышленной сферы, достижению стратегических целей ее развития. Внешние угрозы формированию и реализации НПП могут быть связаны с информационным и организационным противодействием становлению НПП странами-конкурентами (часто в форме «помощи» международных финансовых, торговых и консалтинговых организаций, распространения экономических концепций, имеющих лишь отдаленное отношение к реалиям собственного госрегулирования), неблагоприятной конъюнктурой мировых цен и т.п. Внутренние угрозы — с коррумпированностью, непрофессионализмом чиновников и законодателей, слабого нормативно-правового регулирования, исчерпанием минерально-сырьевой базы, недостаточным развитием инфраструктуры и т.д. Наличие гипертрофированного промышленного теневого сектора представляет собой особый и весьма опасный тип внутренних угроз НПП.
5. Демократичность, обязательность участия в выработке основных положений НПП (помимо властных федеральных и региональных структур) представительных институтов гражданского общества, непосредственно связанных с участием в промышленной деятельности, компетентного научного сообщества. Принцип особо значим для российских условий значительной поляризации социальных групп, расслоения и коррумпи-рованности элит, слабости институтов гражданского общества и лоббистской мощи олигархата. Уже сама концепция НПП должна вырабатываться не узким кругом чиновников (и «приближенных» экономистов), а с привлечением специалистов по проблеме из состава ведущих федеральных и региональных научных центров.
6. Селективность, предполагающая выборочное воздействие государства на те направления (приоритеты) промышленной деятельности, где рыночные стимулы или не действуют, или действуют вопреки требованиям сбалансированности отдельных элементов промышленной системы и (или) нейтрализации рисков ее устойчивого функционирования. Безусловный для нынешней российской промышленности приоритет общесистемного характера — ускоренное развитие обрабатывающей сферы; в рамках последней формируются более конкретные (локальные, точечные) приоритетные направления техники и НИОКР, подлежащие институциональной и (или) ресурсной господдержке. Требование селективности обусловливает также важность
специальной регламентации перечня актуальных проблем функционирования промышленной сферы (включая управленческие и инфраструктурные вопросы), подлежащих решению с помощью не стимулирующих, а нормативно-регулирующих мер.
7. Стратегичность, означающая, что мероприятия НПП должны рассматриваться в общем контексте системы стратегического планирования (прогнозирования, программирования) макро-, мезо-, микроуровня. При этом выдвигаются императивные требования достижения необходимой конкурентоспособности приоритетных промышленных сфер и их структурного состава (вплоть до установления количественных целевых индикаторов), разрабатываются крупномасштабные проекты по нейтрализации внешних и внутренних угроз. Основные параметры стратегического видения (и развития) промышленных приоритетов, а также соответствую
щего институционального и ресурсного обеспечения закрепляются законодательно с установлением ответственности.
8. Сбалансированность, предполагающая, во-первых, взаимоувязку стратегических документов НПП и смежных нормативно-правовых регуляторов макроуровня (в области финансов, торговли, антимонопольного, трудового права), во-вторых, с соответствующими институтами регионального и муниципального уровня.
Достижение горизонтальной макроуровневой сбалансированности предполагает: а) приоритетность социальных стандартов обеспечения эффективной («развивающей») занятости населения по отношению к производственным аспектам НПП; б) ведущую роль требований НПП (в части достижения международной конкурентоспособности) по отношению к финансовым, антимонопольным, торговым регуляторам. Важно также обеспечить сбалансированность форматов и показателей программы НПП с системой стратегического планирования крупнокорпоративного сектора, объективно наиболее тесно связанного с макроэкономическими регуляторами.
Таким образом, вертикально сбалансированная промполитика проектируется на основе тесной взаимоувязки ее федеральных, отраслевых, территориальных, а также микроуровневых аспектов. При этом общие приоритеты данной промполитики, обладая общесистемной значимостью, находятся в непротиворечивом единстве с дополняющими их приоритетами отраслевого и территориального характера. Сбалансированная с крупнокорпоративным сектором экономики НПП ориентируется на привлечение в качестве партнеров по своему формированию и реализации промышленных компаний, действующих (преимущественно) в стратегически значимых комплексах и способных сформулировать перспективное видение своего развития с учетом национальных приоритетов. Здесь речь идет именно о заинтересованном стратегическом сотрудничестве, а не о каком-то административно-жестком закреплении «объектов НПП». Между стратегическими партнерами налаживается обмен технико-экономической информацией, принимаются согласованные форматы перспективного планирования, участие компании в решении общенациональных промышленных задач стимулируется на основе заключенных соглашений. Реализация данного типа НПП возможна на основе достаточно высоких культур государственного и корпоративного менеджмента.
9. Адекватность, согласно которой в системе НПП должны присутствовать разнообразные инструменты воздействия на ее объекты, учитывающие специфику регулируемых промышленных объектов, степень развития рыночных институтов, возможности централизованной ресурсной поддержки промышленных приоритетов и т.д. Используемые инструменты промполитики должны быть адекватны прежде всего целям реализации каждого из объявленных приоритетных направлений техники; кроме того адекватны общесистемным задачам развития отечественной промышленности в целом. Необходимое разнообразие инструментария промполитики достигается сочетанием использования экономических стимулов прямого и косвенного характера, механизмов финансовой санации и оздоровления стратегических предприятий, содействия процессам интеграции и диверсификации, формирования благоприятной институциональной и инфраструктурной среды.
10. Мониторирование, предполагающее использование специальных механизмов наблюдения и контроля за состоянием индикаторов состояния промышленной сферы в целом и установленных приоритетных направлений, выполнением стратегических мероприятий промполитики. Данные механизмы должны отслеживать появление новых внешних и внутренних угроз целевому развитию промышленных приоритетов, сигнализировать о необходимости текущей
корректировки мероприятий НПП.
- Транспарентность, следование которой предполагает обязательное «высветление», прозрачность промышленной деятельности в тех приоритетных направлениях, которые обеспечиваются стратегическими мерами господдержки. Отсутствие теневого оборота на тех предприятиях промышленности, которые непосредственно реализуют задачи и проекты НПП, является императивом. В целях «высветления» деятельности объектов НПП должны быть предусмотрены специальные меры аудиторских проверок.
- Ответственность, предполагающая наличие обязательных правил применения административных и (или) экономических санкций в случае невыполнения стратегических мероприятий, предусмотренных документами НПП. Соответствующие правовые нормы могут быть адресованы как субъектам, так и объектам НПП, конкретизированы применительно как к ее процессным, так и результативным параметрам соответствующих проектов и программ.
2. О выборе рациональной модели национальной промышленной политики
Как внешние (экономические, политические), так и внутриэкономических причины обусловливают важность активизации работы ведомств и бизнес-сообщества по выбору рациональной для российских условий модели НПП. При этом целесообразен учет различных типологических особенностей НПП, известных как из зарубежного опыта, так и из наработок отечественных авторов. Например, промполитика имитационного типа предполагает господдержку промышленных проектов и программ, для которых характерны относительно минимальные риски реализуемости, отсутствие гарантий возврата средств (в отличие от промполитики, ориентированной на пионерные, экспериментальные, высокорисковые разработки). Другой пример — опережающая промполитика (в отличие от «догоняющей») ориентируется на поиск и господдержку таких промышленных проектов, которые бы гарантировали достижение конечных результатов, превосходящих достижения мировых лидеров; и в то же время достигались бы «ассиметричными» способами, не требующих аналогичного объема затрат. Естественно, что опережающая модель, при прочих равных условиях, требует относительно высоких затрат на фундаментальные и прикладные НИР. В условиях появления чрезвычайных внешних и внутренних экономических и политических угроз рациональным может быть применение мобилизационной модели НПП, в рамках которой меняются приоритеты функционирования промышленной сферы, спектр применяемых инструментов госрегулирования становится адресным и централизованным, обеспечивается ускоренный перелив ресурсов в направления, противодействующие возникающим рискам.
С точки зрения современных экономических теорий для нынешнего этапа развития отечественной промышленной сферы наиболее интересными представляются две базовые модели формирования активной НПП. Во-первых, институциональная модель, ставящая во главу угла активную деятельность субъектов НПП в двух направлениях: а) содействие формированию крупных организационных структур, научно-производственный потенциал которых был бы сосредоточен на регламентированных приоритетах промышленного развития и отвечал требованиям международной конкурентоспособности; б) разработка системы институциональных правил, обеспечивающих эффективную деятельность указанных и прочих объектов НПП в целевых направлениях.
Во-вторых, индикативная модель, которая (в целом, не противореча и дополняя выше рассмотренную модель) делает ставку: а) на разработку системы перспективных количественных индикаторов, отражающих стратегическое (целевое) видение состояния приоритетных промышленных сфер; б) на проектирование экономических и правовых регуляторов, жестко сопрягающих деятельность объектов НПП с достижением результативности, соответствующей целевому уровню.
Иллюстрация принципиальных организационных алгоритмов формирования вышеупомянутых моделей приведена на рис. 1, 2.
Важными условиями эффективной реализации институциональной модели НПП являются следующие: качественная проработка специального законодательства, ориентированного на снижение уровня угроз промышленному развитию, и формирование норм «прямого» действия; обеспечение приоритетности норм данного законодательства по отношению к прочим нормам хозяйствования (налоговое, антимонопольное, торговое); мониторинг правоприменительной практики в отношении объектов НПП, реализующих промышленные приоритеты; использование четких механизмов ответственности за уклонение от принятия макроуровневых решений по экономическому стимулированию эффективной промышленной деятельности.
Что касается реализации индикативной модели НПП, то весьма непростой является задача установления количественных значений целевых индикаторов в рамках каждого промышленного приоритета. Естественно, что уровень этих индикаторов должен учитывать общее видение перспективного состояния национальной промышленной системы и требования ее расширенного воспроизводства на современной конкурентоспособной технологической основе. В этой связи необходимо широко использовать сопоставительный анализ важнейших показателей развития промышленности России и ведущих индустриальных стран (соотношения добывающей и обрабатывающей сферы; добычи и переработки сырья различных видов; доля машиностроения в промышленности; доля наукоемких отраслей и т.д.). Если же исходить из того, что в качестве приоритетов НПП должны использоваться не «отрасли-фавориты», а направления техники (что гораздо более эффективно, но требует предварительного серьезного анализа с привлечением высококвалифицированных экспертов), то содержание соответствующих индикаторов может проектироваться с учетом конструкторско-технологических и технико-экономических параметров изделий, характерных для мировых
промышленных лидеров.
Авторы:
Ю. Винслав, Д.Э.Н., профессор, проректор, Университет менеджмента и бизнес-администрирования
В. Бобырев, К.Ю.Н., депутат Государственной Думы
Статья из журнала «РИСК: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция», №1, 2012
Библиографический список
Винслав Ю.Б. О задачах и направлениях формирования национальной промышленной политики // Менеджмент и бизнес-администрирование. — 2008. — №4.
Винслав Ю.Б., Константинов Д.В. Научно-технический фактор национальной промышленной политики: анализ ситуации, обоснование концептуального подхода к формированию стратегий наукоемкого индустриального развития // Менеджмент и бизнес-администрирование. — 2009. — №2.
Анисимов В.Ф. Субфедеральный уровень промышленной политики: опыт, проблемы, пути совершенствования. — М.: Изд-во НОУ «ИСОМ», 2005.