Совершенствование землеустройства как инструмент стимулирования сельского хозяйства

Одним из приоритетных направлений государственной политики во всех российских регионах является всемерное развитие аграрной отрасли, которая является стратегически значимой сферой социально-экономического развития общества, определяющей уровень жизни населения, а также ключевым звеном, обеспечивающим решение обостряющейся в последние годы проблемы обеспечения продовольственной безопасности страны.

На сегодняшний день аграрный сектор экономики Камчатки, впрочем, как и большинства Российских территорий, характеризуется целым рядом проблем — это и затянувшиеся преобразования, и увеличение диспропорций в развитии сельского хозяйства, в результате чего большинство хозяйств оказываются убыточными, повсеместно сокращаются рабочие места, снижается уровень жизни сельского населения. Вместе с тем, земельно-ресурсный потенциал сельского хозяйства Российской Федерации снижается, сокращаются площади мелиорируемых земель, усиливается деградация почв, уменьшаются посевные площади сельскохозяйственных культур, теряется почвенное плодородие. Ценные сельскохозяйственные угодья продолжают изыматься для жилищного строительства, для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей. Так, за 1990-2009 годы посевные площади в стране сократились на 40,80 млн. га, площади фактически орошаемых земель и земель с действующей осушительной сетью уменьшились на 11,54 млн. га, площади сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями (водной эрозией, дефляцией, различными видами деградации) увеличились на 23,52 млн. га. За 1990-2009 годы за счет перевода в другие категории земельного фонда из сельскохозяйственного оборота было выведено 16,60 млн. га, а кустарником и мелколесьем заросло не менее 3,14 млн. га пашни. Фактически не осуществляются мероприятия по окультуриванию и повышению плодородия почв. [5] Изучение источников, посвященных анализу систем управления землями сельскохозяйственного назначения в зарубежных странах (в частности в странах Европейского Союза) позволяет сделать выводы о том, что в области сельскохозяйственного землевладения и землепользования имеют место следующие тенденции:

Повышение значимости и усиление регулирования проведения землеустройства со стороны государства: увеличивается финансирование землеустроительных работ из бюджетов всех уровней, четко контролируется организация и исполнение всех землеустроительных мероприятий, координируется система землеустроительных действий и процедур.

Предоставление, изъятие, перераспределение и отвод земельных участков осуществляются только на основе проектов землеустройства, которые разрабатываются аккредитованными специалистами и проходят землеустроительную экспертизу. Без наличия таких проектов, утверждаемых в установленном законодательством порядке, любые сделки с земельными участками, связанные с изменением их местоположения, границ, площадей, инфраструктуры, не допускаются.

Правовой режим и виды разрешенного использования земельных участков на межселенных территориях определяются только на основе землеустроительной документации — планов и проектов землеустройства, а в населенных пунктах — с использованием градостроительной документации.

Всем крупным земельным преобразованиям, как правило, предшествуют научные исследования и изучение исторического и современного опыта регулирования сельскохозяйственного землепользования и землеустройства, а также разработка и осуществление экспериментальных землеустроительных проектов.

Как видно из перечисленных тенденций, в странах Европейского Союза при создании системы управления земельными ресурсами в условиях рыночной экономики, была использована система землеустройства Советского Союза, которая, по мнению даже западных экспертов, в середине 1980-х годов способствовала наиболее эффективному в мире планированию и организации рационального использования земель и их охране. Основу этой системы составляли следующие элементы:

▪специально созданные органы (службы), осуществляющие землеустроительную деятельность;
▪нормативное правовое регулирование землеустройства и законодательно определенные землеустроительные действия;
▪установленный законом землеустроительный порядок с соответствующей процедурой;
▪утвержденный перечень землеустроительной документации;
▪участники землеустройства;
▪организация и финансирование землеустройства;
▪отлаженная система управления и государственного контроля за землеустройством;
▪подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров;
▪организация научных исследований в области землеустройства, лицензирования и государственной экспертизы землеустроительной документации.

В годы земельного реформирования с 1991 по 2004 гг. Правительство Российской Федерации связывало рыночную экономику в первую очередь со снижением государственного вмешательства во все сферы хозяйствования, в том числе и в формирование нового земельного строя. В связи с чем, государственная землеустроительная служба, проектные и научно-исследовательские институты системы РосНИИЗем проект» были упразднены, а землеустроительное производство стало именоваться земле устроительными услугами и было переведено в саморегулируемую сферу, которая развивается в настоящее время не в интересах государства и российских граждан, а в интересах максимального извлечения прибыли рядом недобросовестных участников рынка.

Только за 1991-2004 годы органы управления землеустройством реорганизовывались 11 раз, что не способствовало организации рационального и эффективного использования земли. [5] Такие действия со стороны Правительства привели во-первых к разрушению единого порядка проведения землеустройства, что, в свою очередь повлекло нарушение технологии, сроков землеустроительных работ и существенно увеличило затраты на их выполнение; во-вторых к образованию стихийного и неконтролируемого земельного рынка, что способствовало выведению наиболее ценных и продуктивных угодий из сельскохозяйственного оборота; в-третьих практически полностью утрачена система профессиональной подготовки работников землеустройства, квалифицированные специалисты «старой закалки» уходят из отрасли, вливания молодых квалифицированных кадров практически не происходит, что приводит к увеличению рисков некачественного, необоснованного, а часто и незаконного осуществления землеустроительных работ. В результате мы наблюдаем растущую динамику вывода сельскохозяйственных земель из оборота, снижение плодородия почв, развитие процессов деградации и опустынивания земель сельскохозяйственного назначения,  зарастания  их кустарником и мелколесьем, разрушение мелиоративных сетей и другой инженерной инфраструктуры.

В этих условиях государственное вмешательство, организация и государственное регулирование проведения землеустройства являются важнейшими задачами земельной политики в нашей стране. Регулирование со стороны государства в первую очередь должно быть направлено на земли сельскохозяйственного назначения, являющиеся национальным достоянием нашей страны и главным средством производства в сельском хозяйстве.

В настоящее время, согласно Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. №1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» и одноименного постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, которым было утверждено «Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», на этот федеральный орган исполнительной власти возложена функция по оказанию государственных услуг в сфере землеустройства. В соответствии с этой функцией Росеестр, находящийся в ведении Минэкономразвития России, должен осуществлять полномочия по:
—    организации проведения землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти;

-подготовке землеустроительной документации для делимитации и демаркации государственной границы Российской Федерации, а также для установления границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных образований;
-ведению государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;
-контролю за проведением землеустройства;
-проведению государственной экспертизы землеустроительной документации.

Актуальность формирования и последовательного проведения активной государственной политики в сфере совершенствования управления землями сельскохозяйственного назначения и землеустройства сельских территорий в Российской Федерации обусловлены повышением значимости земель сельскохозяйственного назначения в системе продовольственной безопасности страны и ее экономики, а также необходимостью:

▪реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. №120;

▪упорядочения и углубления земельных преобразований в системе АПК, с учетом того, что земля стала объектом права собственности и иных прав на землю, недвижимостью и объектом рыночного оборота;

▪полного, эффективного, экологически безопасного использования всех земель сельскохозяйственного назначения, пригодных для рентабельного производства сельскохозяйственной продукции;

▪ совершенствования правовых условий и упорядочения оборота земель сельскохозяйственного назначения, включая ипотеку земель.

Целью государственного регулирования проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения является создание условий для повышения эффективности использования земельных ресурсов сельского хозяйства страны и включения их в активный экономический оборот. Исходя из основных функций управления земельными ресурсами, которые широко апробированы в Европейских странах, можно рассмотреть следующие основные направления государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации:

1) Совершенствование институциональной системы государственного управления землями сельскохозяйственного назначения;

2) Установление порядка проведения землеустройства;

3) Организация и проведение землеустройства земель сельскохозяйственного назначения;

4) Совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства и использования земель сельскохозяйственного назначения;

5) Совершенствование финансового механизма проведения землеустройства;

6) Усиление контроля за проведением землеустройства и осуществлением землеустроительных мероприятий;

7) Улучшение информационного обеспечения землеустройства;

8) Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров по землеустройству. [4]

Институциональная система государственного управления землями сельскохозяйственного назначения должна быть направлена на упорядочение функций и полномочий Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Оно должно быть наделено полномочиями в области управления землями сельскохозяйственного назначения, организации их рационального использования и охраны, установления правил сельскохозяйственного землепользования, контроля за его состоянием, организацией и выполнением правил ведения землеустройства.

Учитывая особую значимость сельскохозяйственных земель в системе продовольственной безопасности страны и ее экономике и то, что землеустройство есть базовая составляющая системы сельскохозяйственного землепользования, развивающейся также на основе земельного кадастра, мониторинга земель, регистрации прав на землю, целесообразно в системе Министерства сельского хозяйства реанимировать службу землеустройства и охраны земель с соответствующими территориальными органами. Проанализировав зарубежный и отечественный опыт управления земельными ресурсами можно сформулировать следующие основные задачи государственной службы землеустройства и охраны почв:

▪постоянный мониторинг количественного и качественного состоянии земель сельскохозяйственного назначения путем проведения геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель как средства производства в сельском хозяйстве;

▪определение долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективы развития сельскохозяйственного землепользования на основе планирования рационального использования земель и их охраны в схемах зонирования и схемах использования и охраны земель различного уровня (федерального, регионального, местного);

▪организация рационального использования и охраны земель хозяйствующих субъектов, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции, путем составления проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов на мероприятия, связанные с использованием и охраной земель и требующих капитальных вложений для их осуществления;

▪организация работ по нормативному правовому обеспечению рационального сельскохозяйственного землепользования и охраны почв и землеустройству земель сельскохозяйственного назначения;

▪обеспечение разработки и реализации государственных и региональных программ использования и охраны сельскохозяйственных земель, сохранение и воспроизводство плодородия почв;

▪организация проведения комплекса работ по: консервации малопродуктивных и загрязненных земель; консолидации земельных участков и земельных долей; зонированию земель сельскохозяйственных территорий по их качеству и пригодности как средства производства в сельском хозяйстве, наиболее целесообразному использованию с учетом инвестиционной привлекательности; противоэрозионной защите сельскохозяйственных земель; рекультивации нарушенных земель и землеванию малопродуктивных угодий;

▪обеспечение восстановления на региональном уровне государственных (государственно-частных) проектно-изыскательских организаций по землеустройству и использованию земельных ресурсов, воссоздание на федеральном уровне государственного научно-исследовательского института по земельным ресурсам, землеустройству и мониторингу земель сельскохозяйственного назначения.

При определении порядка проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения следует учитывать логическую, информационную, технологическую взаимосвязь различных видов землеустроительной документации, типы объектов землеустройства и уровни планирования и организации рационального использования земель и их охраны.

Деятельность по организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель может быть эффективной только в том случае, если она будет основываться на продуманных, взвешенных, основанных на серьезных научных проработках, решениях. Актуальность создания такого обеспечения определяется тем, что в перестроечные годы этот процесс был практически остановлен по многим причинам, а именно: разрушение государственной системы управления земельными ресурсами и системы землеустройства, отсутствием финансирования разработок, незаинтересованностью министерств и ведомств в проведении научных исследований и т.д. В результате, методическое обеспечение безнадежно устарело и не соответствует требованиям времени, сложившимся в сельскохозяйственном землепользовании. По сути, процесс формирования нового многоукладного сельскохозяйственного землепользования происходит без научного землеустроительного обеспечения, с большими издержками, как для экономики аграрного сектора, так и для экономики страны в целом.

Для обеспечения эффективного развития и регулирования земельных отношений, землеустройства, мониторинга состояния сельскохозяйственных земель необходимо разработать и принять на государственном уровне соответствующие стандарты, нормы, правила и технические регламенты в сфере сельскохозяйственного землепользования и землеустройства земель сельскохозяйственного назначения с участием саморегулируемых организаций землеустроителей.

Указанные стандарты, нормы, правила и технические регламенты должны включать:

▪общие положения использования и охраны земель; оптимальные соотношения по регионам земель сельскохозяйственного и иного назначения; показатели и допустимые уровни качественного состояния земель; гранично-допустимое загрязнение земель; показатели допустимых уровней деградации земель; показатели экологически безопасного ведения сельского хозяйства; уровни интенсивности использования сельскохозяйственных земель; требования к агротехнологиям; показатели динамики антропогенных воздействий на землю, землеустроительные регламенты, определяющие использование различных участков земель сельскохозяйственного назначения и другие. Соответствующие стандарты, нормы, правила соотносятся со всеми категориями земель на федеральном, региональном и местном уровнях.

Разработка стандартов, норм, правил и технических регламентов должна включать:
▪обобщение и составление перечня работ и действий в сфере регулирования земельных отношений, землеустройства, кадастра, мониторинга состояния сельскохозяйственных земель на государственном, региональном и местном уровнях;
▪разработку типовых экспериментальных проектов по видам работ и действий, согласно их перечню, с учетом региональных особенностей;
▪выполнение научно-исследовательских, проектных и экспериментальных работ по разработке единых требований к научным, методологическим, технологическим, методическим и техническим подходам к разработке общегосударственных, региональных и местных программ использования и охраны земель, генеральной и региональных схем землеустройства и зонирования территорий, технико-экономическим обоснованиям рационального использования и охраны земель, составлению проектов создания новых и землеустройству существующих землевладений и т. д.;
▪разработку проектов соответствующих стандартов, норм, правил и технических регламентов;
▪порядок рассмотрения и утверждения соответствующих стандартов, норм, правил и технических регламентов.

Система землеустройства в Европейских странах, построенная на принципах еще Советской системы землеустройства, весьма эффективно служит главным механизмом организации рационального использования и охраны земель, обновления деревень, улучшения сельской инфраструктуры. В условиях, когда экономика вступает в противоречия с требованиями охраны природы, посредством осуществления землеустроительных действий находится необходимое решение по организации территории, удовлетворяющее как экологическим, так и социально-экономическим требованиям, что определяет необходимость обязательного проведения землеустройства в Российской Федерации при планировании и организации рационального использования земель сельских территорий. Для оптимизации государственного регулирования проведения землеустройства необходимо сосредоточить функции по устойчивому развитию и землеустройству сельских территорий в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации с одновременным уточнением полномочий других органов федеральной исполнительной власти, необходимо скорректировать методы, формы и способы государственного регулирования в области землепользования и землеустройства. 

Автор:
Ю. Агунович, соискатель кафедры экономики и управления, Российский государственный аграрный заочный университет
Статья из журнала “РИСК: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция”, №1, 2012

Библиографический список:
1. Федеральный закон от 18.06.2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве»
2. Волков, С.Н. О состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации.
3. Волков, С.Н. Землеустройство. Т. 7 Землеустройство за рубежом. — М.: КолосС,2005 г. — 480 е.: илл. — (Учебники и учебные пособия для студентов высш. учеб. заведений).
4. Волков, С.Н., Лойко, П.Ф. Обоснование необходимости и основные направления государственного регулирования проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначении.
5. Миллер, В. В. Землеустройство в системе управления сельскими территориями Федеративной Республики Германии — диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук — Москва 2010

Оцените статью
Adblock
detector